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【解釋字號】723

【解釋日期】103.7.25

【解釋爭點】以審查辦法規定全民健康保險醫療服務點數申報期限 2 年，違憲？

【解釋文】

中華民國八十九年十二月二十九日修正發布之全民健康保險醫事服務機構醫療服務審查辦法第六條第一項規定：「保險醫事服務機構申報醫療服務點數，逾前條之申報期限二年者，保險人應不予支付。」（該辦法於九十一年三月二十二日修正發布全文，該條項規定並未修正，一○一年十二月二十四日修正刪除）有違法律保留原則，侵害人民之財產權，與憲法第十五條及第二十三條規定之意旨不符，應不予適用。

【解釋理由書】

消滅時效制度之目的在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公益有關，且與人民權利義務有重大關係，不論其係公法上或私法上之請求權消滅時效，均須逕由法律明定，自不得授權行政機關衡情以命令訂定或由行政機關依職權以命令訂之，始符憲法第二十三條法律保留原則之意旨（本院釋字第四七四號解釋參照）。

首段說明消滅時效制度公益有關，且與人民權利義務有重大關係，應採取絕對法律保留，不容許授權由行政機關以命令訂之。

中華民國八十三年八月九日制定公布之全民健康保險法第五十條第一項規定：「保險醫事服務機構應依據醫療費用支付標準及藥價基準，向保險人申報其所提供醫療服務之點數及藥品費用。」同條第二項規定：「保險人應依前條分配後之醫療給付費用總額經其審查後之醫療服務總點數，核算每點費用；並按各保險醫事服務機構經審查後之點數，核付其費用。」對保險醫事服務機構申報醫療服務點數，並未規定申報期限。主管機關依據同法第五十二條規定：「保險人為審查保險醫事服務機構辦理本保險之醫療服務項目、數量及品質，應遴聘具有臨床或實際經驗之醫藥專家，組成醫療服務審查委員會；其審查辦法，由主管機關定之。」訂定發布全民健康保險醫事服務機構醫療服務審查辦法，嗣於八十九年十二月二十九日修正發布第六條第一項規定：「保險醫事服務機構申報醫療服務點數，逾前條之申報期限二年者，保險人應不予支付。」（該辦法於九十一年三月二十二日修正發布全文，該條項規定並未修正，下稱系爭規定，一○一年十二月二十四日修正發布全文，其名稱改為全民健康保險醫療費用申報與核付及醫療服務審查辦法，並刪除系爭規定；另於一○○年一月二十六日修正公布全民健康保險法，將第五十條改列為第六十二條，並增訂第二項規定：「前項費用之申報，應自保險醫事服務機構提供醫療服務之次月一日起六個月內為之。但有不可抗力因素時，得於事實消滅後六個月內為之。」）是系爭規定就保險醫事服務機構申報醫療服務點數之期限規定為二年。

引述系爭規定之內容，說明系爭規定係依據全民健康保險法第五十二條增加了二年之期限規定。

保險醫事服務機構向保險人申報其所提供醫療服務之點數，係行使本於全民健康保險法有關規定所生之公法上請求權，而經保險人審查醫療服務總點數及核算每點費用以核付其費用，其點數具有財產價值，故系爭規定之申報期限即屬公法上請求權之消滅時效期間。是系爭規定就醫療服務點數之申報，逕以命令規定公法上請求權之消滅時效期間，增加法律所無之限制，有違法律保留原則，侵害人民之財產權，與憲法第十五條及第二十三條規定之意旨不符，應不予適用。

承首段所提，多數意見認為時效制度屬絕對法律保留原則範疇，且由授權規定（全民健康保險法第五十二條）亦無此限制，該規定增加法律所無限制，有違法律保留原則。

聲請人聲請暫時處分部分，因本案業經作成解釋，無作成暫時處分之必要，應予駁回。

聲請人暫時處分之聲請則被駁回。

【相關意見書彙編】

【蘇永欽大法官協同意見書】

1. 蘇大法官其不同意多數意見就請求權的消滅時效「只能」以法律直接規定的見解，且認為本件解釋主要援用的釋字第四七四號解釋已不合時宜，應予變更。
2. 蘇大法官並指出法規命令的立法控制有重大意義，立法院職權行使法大幅強化立法院控管行政部門所訂法規命令的機制，依該法第六十條規定，首先，所有的法規命令送到立法院以後，都要提到院會，沒有任何例外。其次，所有立法委員對於提到院會的法規命令都有初步的審查權，審查的範圍包括該法規命令有無「違反、變更或牴觸」授權的母法，任何委員認定有違法疑義，只要得到十五人的連署或附議，即可交付相關委員進行審查，此一審查不能任其拖延（同法第六十一條）。
3. 且審查的程序完全比照法律案（同法第六十三條）。更重要的是審查的效果，依同法第六十二條規定，簡言之，法規命令雖仍於發布後即生效力，但立法院會議如果認定法規命令違反、變更或牴觸母法，一經通知即有更正或廢止的義務，兩個月內未為更正或廢止，命令自動失效。換言之，自此所有立法院授權行政部門制定的法規命令，一律都須立即送回立法院審查，從法律保留關切的主體面向來看，民選的立委雖未直接參與法規命令內容的決定，但都有機會在委任立法完成後短期內審查其內容，並於認定違反法律授權的情形，實質上予以廢止，其與絕對法律保留的差異顯已大幅縮小。
4. 至於客體面向的資訊取得，依行政程序法第一百五十七條第三項規定：「法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙」，對於民眾獲知的方便程度，也已無遜於法律。
5. 換言之，絕對法律保留相較於相對法律保留的兩個結構性優勢，在現行法制下都已經大幅縮小差距。相對的，面對多元多變的現代社會，越來越多的事物領域改由立法者授權行政部門作進一步的具體化規範，反而更有利於立法目的的達成。足見此一結構性的法制調整，已使得所謂法律保留原則的層級化操作逐漸從絕對法律保留朝相對法律保留翻轉，便不難理解。
6. 而針對本案部分，蘇大法官認為本件多數意見所援用的第四七四號解釋，對於為何要採絕對保留也沒有提出合理周延的論證，該解釋作成於立法院職權行使法公布四天之後，很可能對於此一立法行政分權的結構性調整仍未充分意識，特別在第五二二號解釋之後，繼續堅持時效制度應採絕對法律保留造成大法官評價上的明顯矛盾，實已無法合理化。

【羅昌發大法官協同意見書】

1. 羅大法官針對多數意見以憲法第二十三條及第十五條為解釋時效制度適用法律保留原則之基礎，並將論述限縮於消滅時效，認有斟酌餘地。
2. 其認為時效制度係基於法之安定性而設，為法治國原則重要內涵：時效制度係對於一定期間內不行使權利或因持續一定時間之狀態，而由法律創設其權利或義務關係變動的效果；其目的亦在促使權利人以適當之努力儘早行使權利及尋求救濟。
3. 羅大法官並指出時效制度適用法律保留原則應非基於憲法第二十三條之規定：蓋如以憲法第二十三條作為時效制度法律保留之依據，則勢須適用釋字第四四三號解釋「層級化法律保留原則」時效制度適用「層級化法律保留原則」之結果，將造成某些時效之規定因僅涉及財產權，故得以「法律明確授權之命令」定之（例如人民對國家或國家對人民之公法上請求權之消滅時效、民事上金錢上損害賠償請求權之消滅時效、民事上動產或不動產之取得時效，均可能解釋為得以「法律明確授權之命令」定之）；對照某些時效之規定涉及人身自由或其他重要人格法益之保護，故應以法律定之之混亂情形。法律體系中某些時效事項若僅能以法律定之、某些時效事項卻得以法律授權之命令定之，反而與法安定性及確定性之原則背道而馳。
4. 最終羅大法官再次強調絕對法律保留原則適用之範圍應包括所有的時效制度，應認所有的時效制度，不論事件性質（行政法、民法、刑法事項），不論時效類型（消滅時效、取得時效、追訴權時效、行刑權時效），亦不論涉及權利之種類（人民財產權、自由權或其他權利），均應基於相同理由，適用絕對法律保留原則。且其認為時效制度在法律保留之問題上，有其共通性，均為確保法律安定性及確定性之重要機制，且為法治國原則之重要內涵，而應一體受絕對法律保留原則之限制。